В настоящее время большинство применяемых на практике отраслевых правил по охране труда (в т. ч. утвержденных органами исполнительной власти СССР) и межотраслевых правил по охране труда (принятых в период с 1997 по 2003 г. Минтрудом России) фактически не являются надлежащими нормативными правовыми актами по ряду причин, о которых подробнее рассказано в статье.
За последние годы Минтрудом России предпринимаются серьезные шаги по модернизации действующего законодательства об охране труда, в т. ч. направленные на обеспечение экономического стимулирования деятельности работодателя по созданию здоровых и безопасных условий труда и новых рабочих мест с безопасными условиями труда, крупнейшими из которых явилось принятие Федеральных законов от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» и от 28.12.2013 № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О специальной оценке условий труда”».
Важнейшим направлением деятельности Минтруда России по правовому обеспечению охраны труда, активно реализуемым в настоящее время, является актуализация и переработка нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда (правил по охране труда), утвержденных в разные годы уполномоченными органами исполнительной власти.
ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ТРУДА
Проблемы нормативно-правового регулирования требований охраны труда не новы и общеизвестны. Тем не менее, уместно еще раз обозначить главные из них.
В настоящее время большинство применяемых на практике отраслевых правил по охране труда, в т. ч. утвержденных органами исполнительной власти СССР, и межотраслевых правил по охране труда, принятых в период с 1997 по 2003 г. Минтрудом России, фактически не являются надлежащими нормативными правовыми актами, содержащими обязательные государственные нормативные требования охраны труда, по следующим основаниям:
большинство из них по разным причинам не прошли в установленном порядке регистрацию в Минюсте России и не были опубликованы в официальных источниках;
все они без исключения противоречат положениям Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон № 184-ФЗ), т. к. содержат правовые нормы, относящиеся как раз к сфере регулирования этого закона;
подавляющее большинство их были утверждены более 10 лет назад, за это время законодательство об охране труда не раз претерпевало существенные изменения, тогда как в соответствии с положениями ранее действовавшего постановления Правительства РФ от 23.05.2000 № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные требования охраны труда» и действующего в настоящее время постановления Правительства РФ от 27.12.2010 № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда» установлено, что государственные нормативные требования охраны труда подлежат переработке при изменении законодательства Российской Федерации об охране труда.
В этой связи следует отметить, что в соответствии с изменениями, внесенными ст. 26 Федерального закона от 14.10.2014 № 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), с 1 июля 2015 г. уполномоченным должностным лицам всех без исключения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля будет запрещено проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами ходили в установленном порядке регистрацию в Минюсте России, но и были опубликованы в «Бюллетене Минтруда России», не являющемся официальным источником.
Перечень указанных актов может быть без труда продолжен. При этом, с сожалением следует лишь констатировать, что с момента введения в действие Закона № 184-ФЗ (т. е. с 1 июля 2003 г.) федеральным органом исполнительной власти, который ранее был уполномочен на обеспечение правового регулирования в трудовой сфере (Минздравсоцразвития России), до его упразднения был утвержден единственный подобный меж отраслевой нормативный правовой акт по охране труда – Межотраслевые правила по охране труда при проведении водолазных работ, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 13.04.2007 № 269.
Очевидно, что сложившаяся ситуация негативно влияет как на объективность решений работодателей при осуществлении нормирования требований охраны труда, предъявляемых к профессиям работников и видам производимых ими работ, так и на эффективность деятельности должностных лиц федеральной инспекции труда при осуществлении ими федерального государственного надзора за соблюдением требований законодательства об охране труда.
Если риски работодателей при использовании применяемых в настоящее время юридически несостоятельных правил по охране труда в процессе разработки инструкций по охране труда для профессий и видов работ представляются минимальными, то должностным лицам федеральной инспекции органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ, а также не опубликованных в установленном законодательством РФ порядке.
Важно знать:
Если после 1 июля 2015 г. должностное лицо органа государственного контроля (надзора) по результатам проверки будет настаивать на выполнении работодателем требований, установленных нормативными актами СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ, то результаты такой проверки будут признаны недействительными, а должностное лицо может быть оштрафовано или дисквалифицировано.
Одновременно с этим были внесены дополнения в ст. 20 Закона № 294-ФЗ, в соответствии с которыми нарушения указанных требований отнесены к грубым нарушениям законодательства о государственном надзоре, в случае допущения которых результаты проведенной проверки должны признаваться недействительными, а должностное лицо, допустившее их, может быть подвергнуто административному наказанию в виде штрафа либо дисквалификации на срок до 6 месяцев. Нет сомнения в том, что указанные требования являются объективными и необходимыми. Однако в этой связи следует привести несколько примеров.
В частности, например, применяемые в настоящее время Межотраслевые правила по охране труда при выполнении кузнечно-прессовых работ, при холодной обработке металлов и при проведении окрасочных работ, утв. соответственно постановлениями Минтруда России от 09.07.1997 № 37 , от 27.10.1997 № 55 и от 10.05.2001 № 37 , не только не проходили в установленном порядке регистрацию в Минюсте России, но и были опубликованы в «Бюллетене Минтруда России», не являющемся официальным источником.
Перечень указанных актов может быть без труда продолжен. При этом, с сожалением следует лишь констатировать, что с момента введения в действие Закона № 184-ФЗ (т. е. с 1 июля 2003 г.) федеральным органом исполнительной власти, который ранее был уполномочен на обеспечение правового регулирования в трудовой сфере (Минздравсоцразвития России), до его упразднения был утвержден единственный подобный меж отраслевой нормативный правовой акт по охране труда – Межотраслевые правила по охране труда при проведении водолазных работ, утв. приказом Минздравсоцразвития России от 13.04.2007 № 269.
Очевидно, что сложившаяся ситуация негативно влияет как на объективность решений работодателей при осуществлении нормирования требований охраны труда, предъявляемых к профессиям работников и видам производимых ими работ, так и на эффективность деятельности должностных лиц федеральной инспекции труда при осуществлении ими федерального государственного надзора за соблюдением требований законодательства об охране труда.
Если риски работодателей при использовании применяемых в настоящее время юридически несостоятельных правил по охране труда в процессе разработки инструкций по охране труда для профессий и видов работ представляются минимальными, то должностным лицам федеральной инспекции труда при формировании материалов проверок в целях исключения нарушения требований законодательства о государственном надзоре зачастую остается руководствоваться только правовыми нормами Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ), большинство из которых, как известно, носят рамочный характер.
Учитывая изложенное, представляется очевидной необходимость принятия по данному вопросу комплекса самых решительных мер в целях приближения сроков переработки основополагающих, в первую очередь имеющих межотраслевой характер, правил по охране труда. И эти меры должны найти отражение при разработке и последующей реализации формируемой в настоящее время Минтрудом России Программы пересмотра нормативных правовых актов по охране труда на 2017–2019 гг.
ТРУДНОСТИ, С КОТОРЫМИ СТАЛКИВАЮТСЯ РАЗРАБОТЧИКИ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ ПО ОХРАНЕ ТРУДА
Одновременно с этим практика подготовки нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, свидетельствует, что данная работа сопряжена с рядом существенных проблем, обусловленных следующими обстоятельствами.
Казалось бы, безусловным является утверждение, что нормативные правовые акты, содержащие государственные нормативные требования охраны труда, не должны содержать требований, отнесенных законодательством к сфере технического регулирования.
При этом следует учитывать, что в соответствии с положениями п. 1 ст. 1 Закона № 184-ФЗ сфера его действия распространяется на «отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в т. ч. зданиям и сооружениям (далее – продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации».
Однако, необходимо заметить, что в соответствии с п. 3 ст. 1 Закона № 184-ФЗ его действие «не распространяется на социальноэкономические, организационные, санитарногигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда...», а в соответствии с п. 4 ст. 1 данного закона он «не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением... требований в области охраны труда... за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации».
Анализируя приведенные правовые нормы, нельзя не признать, что их совокупное содержание по меньшей мере допускает возможность субъективного толкования (тем более в отсутствие официального разъяснения полномочного правоприменительного органа). Это, в частности, позволяет отдельным специалистам утверждать, что любые требования к продукции (подразумевая при этом здания, сооружения, оборудование, механизмы, инструменты и приспособления, средства индивидуальной защиты, сырье, материалы и т. д.) являются сферой технического регулирования.
Однако сторонниками указанного мнения не учитывается, что, в соответствии с положениями ст. 209 ТК РФ, охрана труда – это «система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социальноэкономические, организационно-технические (следует подчеркнуть особо!), санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия».
Учитывая изложенное и результаты анализа приведенных законодательных норм, представляется, что нормативные правовые акты, содержащие государственные нормативные требования охраны труда, не должны содержать требований к процессам проектирования, производства, конструкции, комплектации и эксплуатационным характеристикам технологического оборудования и режимам его работы.
Вместе с тем в них могут и должны содержаться требования, регламентирующие безопасную организацию на рабочих местах, наличие ограждений, сигнальных устройств, страховочных приспособлений, меры по ограничению потенциальной опасности используемого технологического оборудования, приемы безопасной работы на потенциально опасном технологическом оборудовании.
Завершая эту часть обсуждения, можно заключить, что по рассматриваемому вопросу в указанных законодательных актах содержатся недостаточно урегулированные правовые нормы. Представляется также, что эти «разночтения» в значительной мере могли бы быть урегулированы надлежащим нормативным правовым актом, устанавливающим структуру и содержание нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда.
В прошлом, подобным нормативным правовым актом, в значительной мере регулировавшим порядок разрешения рассматриваемых вопросов (безусловно, применительно к своему времени), являлось постановление Минтруда России от 01.07.1993 № 129 «Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения правил и инструкций по охране труда и Методических указаний по разработке правил и инструкций по охране труда» (кстати, прошедшее в установленном порядке регистрацию в Минюсте России), которое утратило юридическую силу в связи с изданием постановления Минтруда России от 24.01.2003 № 5.
Действующее в настоящее время постановление Минтруда России от 17.12.2002 № 80 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке государственных нормативных требований охраны труда» в силу ряда объективных обстоятельств (не прошло в установленном порядке регистрацию в Мин юсте России, не соответствует положениям Закона № 184-ФЗ, т. к. разработано и утверждено до принятия и введения его в действие) надлежащим нормативным правовым актом не является.
Учитывая обсуждаемые проблемы, в конце 2014 г. ученым советом ФГБУ «Всероссийский научно-исследовательский институт охраны и экономики труда» Минтруда России были разработаны и одобрены актуализированные Рекомендации по подготовке правил по охране труда, которые могут использоваться при разработке новых правил по охране труда. Однако в силу своего правового статуса они также не могут в полной мере нивелировать решение всех рассматриваемых в данной статье проблем.
Таким образом, завершая обсуждение, представляется, что системное проведение работы по актуализации и разработке нормативных правовых актов в сфере охраны труда в значительной мере обусловлено скорейшим принятием Минтрудом России решения о подготовке и принятии указанного нормативного правового акта, разработка проекта которого могла бы быть поручена ФГБУ «Всероссийский научно-исследовательский институт охраны и экономики труда».
И.А. Воробьев, советник генерального директора ФГБУ «Всероссийский научно-исследовательский институт охраны и экономики труда» Минтруда России
Журнал ""Справочник специалиста по охране труда"" №5 2015 г
"Услуги Правовой защиты
С 1997 года мы помогаем нашим клиентам в сфере охраны труда и кадрового делопроизводства. Оказываем услуги по всей России. Удаленно, в короткие сроки, наши специалисты помогут решить любой вопрос.
Ниже вы можете выбрать интересующую вас услугу.
